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Revista Persona & Sociedad, Vol. XXXVII |N° 1| pp. 13-40
ISSN: 0719-0883 Versión Electrónica

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Cita bibliográfica: Beuret, J-E. & Cadoret, A. (2023). La gobernanza de las áreas marinas protegidas: un modelo global puesto a prueba por controversias y reinvenciones locales. Persona Y Sociedad, 37(1), 13- 40. https://doi.org/10.53689/pys.v37i1.382

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La gobernanza de las áreas marinas protegidas: un modelo global puesto a prueba por controversias y reinvenciones locales

Jean-Eudes Beuret1
Anne Cadoret2

Resumen:

En el mundo se crean numerosas áreas marinas protegidas (AMP) como respuesta a ambiciosos objetivos internacionales. Son extremadamente diversas en cuanto a estatus, objetivos y modalidades de gobernanza: pero, ¿no oculta esta diversidad un modelo genérico de gobernanza implícito, aplicado en realidades muy diferentes? Para responder a esta pregunta, se realizó un análisis comparativo de 13 estudios de caso de AMP en 5 continentes, combinando observación in situ, análisis documental, entrevistas, participación en momentos de diálogo entre partes interesadas. Este análisis revela que los numerosos conflictos generados por las dificultades de aceptación de estas áreas protegidas se basan en malentendidos e insatisfacciones recurrentes. El análisis de los discursos de los protagonistas revela los componentes de un modelo genérico que cuestionan: se refieren a la participación y a las configuraciones de la gobernanza, a lo que fundamenta la legitimidad de la toma de decisiones dentro de la gobernanza, a las temporalidades y vectores de la toma de decisiones, a los objetivos y relaciones con la naturaleza que sirven de marco a la gobernanza. Estos componentes chocando a menudo con referencias locales, hemos observado formas de adaptación y reinvención local del modelo. Dado el carácter expansionista de este modelo y la forma en que se impone a todos, esto nos lleva a discutir el concepto de colonialismo verde (y azul) y la forma en que este modelo moviliza colonialidades del saber, del poder, del ser y de la naturaleza.

Palabras clave: áreas marinas protegidas; biodiversidad; colonialidad; colonialismo verde; conflictos medioambientales; conservación; gobernanza.

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image Este trabajo se publica bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional.

The governance of marine protected areas: a global model facing local controversies and needs of reinventions

Abstract:

Numerous marine protected areas are created around the world in response to ambitious international objectives. They are extremely diverse in terms of status, objectives, governance modalities: but does this diversity not hide an implicit generic governance model, applied in very different realities? To address this question, a comparative analysis of 13 MPA case studies on 5 continents was carried out, combining in situ observation, documentary analysis, interviews and participation in moments of stakeholders dialogue. This analysis reveals that the numerous conflicts generated by the difficulties of acceptance of these protected areas are based on similar misunderstandings and dissatisfactions, whatever the case studies. The analysis of the discourses of the protagonists reveals the components of a generic model that they question: they refer to participation and governance configurations, to what underpins the legitimacy of decision-making within governance, to the temporalities and vectors of decision-making, to the objectives and relations with nature that serve as a framework for governance. These components often clashing with local references, we have observed forms of local adaptation and reinvention of the model. Given the expansionist character of this model and the way it is imposed on all, this leads us to discuss the concept of green (and blue) colonialism and the way this model includes colonialities of knowledge, power, being and nature.

Key words: Biodiversity; Coloniality; Conservation; Environmental conflicts; Governance; Green colonialism; Marine Protected Areas; Participation.

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INTRODUCCIÓN

A escala mundial, mientras que el 0,65% de los océanos estaban clasificados como zonas marinas protegidas en 2006, este porcentaje había aumentado hasta el 7,6% en 2020 (PNUMA-WCMC, 2021). Seguirán creciendo, impulsadas por el compromiso de designar al menos el 30% de la tierra, las aguas continentales y las zonas costeras y marinas como áreas protegidas3 para 2030, adoptado por casi 200 países en 20224 . Sin embargo, los análisis globales muestran que los resultados de su expansión no han sido muy significativos (Maxwell et al., 2020), con un desfase importante entre los beneficios ecológicos obtenidos y los esperados (Bergseth et al., 2023). Numerosos estudios de casos subrayan las dificultades de anclaje local de áreas marinas protegidas que resultan de políticas y objetivos globales. Algunos muestran dificultades de aceptación social de las AMP estudiadas (Cadoret y Beuret, 2016; Dehens y Fanning, 2018), que a menudo conducen a una reducción de sus ambiciones y de las zonas sometidas a normas específicas (Frontani, 2006).

La aceptación se refiere al acuerdo efectivo de un individuo o de un grupo de personas afectadas y/o interesadas por un proyecto o medidas en el marco de una política pública (Depraz y Laslaz, 2014). En caso de no aceptación, la eficacia de las AMP puede verse afectada por el hecho de que los protagonistas locales luchan contra el establecimiento o el cumplimiento de las normas y medidas de gestión, o se niegan a cooperar para la ejecución de acciones que necesitarían su participación activa (sobre la sostenibilidad de las prácticas pesqueras, el turismo, el diseño de planes de desarrollo, etc...)5. Distinguimos cuatro niveles de aceptación, desde la resignación, un consentimiento básico, la adhesión (voluntaria y activa), hasta el apoyo, el cual significa la implicación de un grupo de partes interesadas en la promoción y defensa de una AMP cuyos objetivos se han convertido en suyos (Cadoret, 2021). Dado que la contribución de determinadas partes interesadas suele ser una condición sine qua non para la eficacia de una AMP (Berkes, 2009; Brueckner-Irwin et al., 2019; Bennett et al., 2019), se requiere un alto nivel de aceptación.

Algunos estudios de caso cuestionan directamente la gobernanza de las AMP. Analizan cómo la perciben las comunidades locales (Bennett y Dearden, 2014) o, más directamente, su eficacia para alcanzar los objetivos de conservación de la biodiversidad (por ejemplo, Araújo y Bernard, 2016; D'Anna et al., 2016; Ramírez, 2016). Siguiendo Laganier, Villalba y Zuindeau (2002), consideramos aquí la gobernanza como un modo de organización de los actores (públicos, privados, sociedad civil) basado más en la acomodación que en la jerarquía o la dominación, destinado a diseñar e implementar un proyecto. Implica un proceso dinámico de coordinación entre actores públicos y privados con identidades múltiples y recursos asimétricos, dirigido a la construcción colectiva de objetivos y acciones (Chia et al., 2016).

La gobernanza de una AMP tiene dos dimensiones, vertical y horizontal. En un eje vertical, la gobernanza multinivel (Poupeau, 2017) implica a los diseñadores y promotores de las políticas de conservación, de las que la AMP es un instrumento, a la autoridad de la AMP y a las partes interesadas, de lo global a lo local: en particular, se trata de construir acuerdos entre un interés medioambiental global (frenar la erosión de la biodiversidad a escala planetaria) y los intereses locales, tanto económicos como medioambientales. El reto consiste en diseñar el proyecto a partir de la definición de un interés general territorializado (Beuret, Cadoret y Rey-Valette, 2016), en la interfaz entre lo local y lo global. Las AMP suelen ser iniciativas descendentes, concebidas como la aplicación de políticas públicas nacionales y transnacionales. Para que estas políticas se espacialicen, deben estar ancladas en una zona determinada. El reto de la territorialización, que va más allá de una simple espacialización, es participar en la construcción de un territorio cargado de valores e imbuido de una identidad, desafíando a las políticas públicas a integrar los valores y las singularidades locales.

En un eje horizontal, a nivel local, la gobernanza necesita la participación activa de las partes interesadas, en particular las comunidades locales: según Giakoumi et al. (2018) y Fidler et al. (2022), su implicación es el principal determinante de la eficacia de una AMP. Sin embargo, esta implicación supone un alto nivel de aceptación de la AMP y la existencia de foros de diálogo y dispositivos de gobernanza capaces de favorecer la construcción de proximidades organizadas (Rallet y Torre, 2004) entre la autoridad de la AMP y los protagonistas locales (Beuret et al., 2021). La proximidad organizada representa un potencial de coordinación entre varios actores y se relaciona con una lógica o sea de pertenencia (a una misma red de relaciones), o sea de similitud (referencia a las mismas normas sociales, lenguajes, etc.): se trata de construir normas y lenguajes comunes.

Las AMP son extremadamente diversas en cuanto a estatutos, niveles de integración de las actividades humanas y formas de gobernanza. Sin embargo, responden a normas universales, vinculadas con los objetivos internacionales de lucha contra la pérdida de biodiversidad, de los que son el brazo armado. La UICN ofrece la siguiente definición: una AMP es "un área geográfica claramente definida, reconocida, dedicada y gestionada, por cualquier medio eficaz, legal o de otro tipo, con el objetivó de garantizar la conservación a largo plazo de la naturaleza y de los servicios ecosistémicos y valores culturales asociados" (Dudley, 2008). Esta definición sugiere un modelo institucional basado en un estatuto legal, un perímetro definido, una autoridad de gestión, normas y medios de actuación específicos: se trata de un modelo de gobernanza que va tomando forma, concretado por normas que pretenden ser globales, como los "estándares abiertos para la práctica de la conservación" de la Conservation Measures Partnership, o los "estándares de la lista verde para áreas protegidas y conservadas" de la UICN, uno de cuyos cuatro componentes trata de la gobernanza.

Si al observador le llama la atención la diversidad de las AMP y de sus mecanismos de gobernanza, vale preguntarse: ¿no existe un modelo genérico? En caso afirmativo, ¿puede adaptarse este modelo a las diversas realidades locales? Esta pregunta se planteó en el marco del proyecto CALM (Conservation des Aires Littorales et Maritimes), de análisis comparativo internacional de AMP en contextos muy diferentes, cuya hipótesis central es que la extrema diversidad de estatutos a escala mundial enmascara un modelo genérico de AMP en gran medida implícito, aplicado y a veces impuesto cual sea el contexto geográfico y cultural. En el lenguaje cotidiano, un modelo es a la vez una categoría definida por un conjunto de características y algo que debe imitarse, mientras que genérico significa que se supone que este modelo es adecuado para un conjunto de personas o cosas (en este caso, todas las AMP del mundo), en contraposición a algo que es específico. Esta hipótesis se deriva de estudios de casos que ilustran las dificultades de territorializar las AMP, como ya se ha mencionado.

En este artículo examinaremos los resultados de un análisis comparativo de 13 AMP distribuidas en varias partes del mundo y, en particular, los resultados de un análisis de los conflictos que suscitan, que revelan la existencia de un modelo de gobernanza a menudo incomprendido y cuestionado. Tras presentar la metodología utilizada y las zonas de estudio, intentaremos responder a las siguientes preguntas de investigación: ¿existe un modelo genérico de Área Marina Protegida propuesto en cualquier lugar? En caso afirmativo ¿cuáles son sus componentes en términos de gobernanza? ¿Qué nos dice el conflicto generado por un proyecto de área protegida o su implementación sobre este modelo, sus componentes y la forma en que puede adaptarse o reinventarse? ¿Cómo se adapta un modelo tan genérico a circunstancias locales específicas, en contextos culturales, políticos y socioeconómicos distintos? Por último, en el debate pondremos este análisis en perspectiva para examinar cómo se inscribe este modelo en lógicas de colonialidades y formas de colonialismo verde (Blanc, 2020).

METODOLOGÍA

2.1 Marco Teórico

Nuestro análisis forma parte de la ecología política, un campo científico interdisciplinar que combina el estudio de los problemas ecológicos con el de sus determinantes económicos, culturales y políticos (Robbins, 2004; Benjaminsen y Svarstad, 2021). En las AMP, se estudia particularmente los procesos de selección de ideas que se traducen en medidas de conservación, la distribución de los beneficios, costos y poderes inherentes a la aplicación de las medidas de conservación y, de forma más general, los efectos de la intervención pública. En Tanzania, por ejemplo, son los trabajos de Kamat (2018) sobre la "micropolítica" de una AMP y los sentimientos de desposesión y pérdida de poder experimentados por los grupos locales, o los de McClanahan et al. (2009) y Benjaminsen y Bryceson (2012), sobre los conflictos y las relaciones de dominación en el caso del Parque Marino de la Isla Mafia. Históricamente crítica con los efectos localizados del capitalismo, la ecología política adopta una postura crítica con el ecologismo liberal (Bernstein, 2001) que ahora constituye el marco para la implantación de las AMP, así como con una forma de pensar la modernización ecológica que asume la superioridad de la ciencia sobre los conocimientos tradicionales y las formas de organización consideradas responsables de los problemas socio-ecológicos (Véron, 2015).

La ecología política ha intentado revelar los discursos, imágenes (Benjaminsen, 2020), teorías y narrativas medioambientales que han sido asumidos como presupuestos por los actores que dan forma a la gobernanza medioambiental (Helmcke, 2022). Nuestro objetivo es revelar formas de pensar la gobernanza que implícitamente dan forma a modelos de acción que no se discuten ni debaten porque se dan por sentados. Para ello, nuestro análisis combina la geografía de la acción pública, que pretende comprender los efectos de un proyecto o decisión sobre la organización del espacio y las sociedades, con la economía de las instituciones. Estas se definen como todas las entidades inmateriales que estabilizan y promueven la coordinación entre los individuos (Walliser, 1989): entre ellas figuran organizaciones, proximidades, normas. Utilizamos la economía de las proximidades (Rallet, Torre, 2004) para estudiar la dinámica de las proximidades organizadas que la AMP tiende a congelar o remodelar.

2.2 pondremos este análisis en perspectiva para examinar cómo se inscribe este modelo en lógicas de colonialidades y formas de colonialismo verde (Blanc, 2020).

Estos marcos teóricos se movilizaron para desarrollar un análisis comparativo basado en estudios de casos. Aunque menos profundo que una monografía, el análisis comparativo es esencial para identificar posibles recurrencias que podrían ser el producto de un modelo genérico de gobernanza. La muestra comprende 13 AMP localizadas en diferentes zonas geográficas (Mediterráneo, Asia, Arco Polinesio, América Latina, África Occidental) (Figura 1). Para que las situaciones sean diversas pero comparables, todas cumplen los siguientes criterios: i) son AMP sometidas a presiones antropogénicas fuertes o débiles, pero nunca nulas, ii) son a la vez marítimas (con una superficie en el mar superior a 50 km2) y costeras, lo que corresponde a la realidad de la gran mayoría de las AMP del mundo, iii) la iniciativa que llevó a su creación data de hace más de 5 años. Este último criterio pretende permitir estudiar y comparar la gobernanza como proceso (Chia et al., 2016), así como las trayectorias de institucionalización y anclaje territorial de cada AMP. Mientras se garantizaba la comparabilidad de los estudios de caso, la muestra se eligió de forma que se maximizara la diversidad de situaciones en términos de cultura, tipos de uso de los espacios y recursos, objetivos y configuraciones vinculadas al estatus (parques marinos, parques nacionales, reservas, reservas de desarrollo sostenible, mosaico de unidades de conservación, áreas de gestión pesquera, etc.) (Figura 1). El objetivo del muestreo es poner de relieve mecanismos similares (réplica literal) o contrastados por razones conocidas (réplica teórica) (Yin, 2003), lo que supone elegir situaciones contrastadas (Dougherty, 2002).

Figura 1. La muestra de estudios de caso: 13 AMP en diversos contextos

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Fuente: Elaboración propia.

Tabla 1. Estudios de caso

Nombre / estatus / acrónimo País Superficie (Km2) Oficialización Prioridades / conservación
Zakyntos
Parque Natural Marino 		Grecia 134 1999 Tortugas Caretta Caretta
Port Cros
Parque Nacional: corazón del Parque + zona de adhesión		 Francia 46/230 1963 Fauna marina, praderas de posidonia, fondos rocosos o arenosos, bosque, avifauna
Isla Grande de Atacama
Área Marina y Costera Protegida de Usos Múltiples		 Chile 124,43 2004 Biodiversidad marina, humedales, fósiles, geología
Tyr
Reserva Natural Costera		 Líbano 116,8 1998 Aves, tortugas, yacimientos
arqueológicos submarinos
Golfo de Mannar
Reserva de Biosfera + Parque Nacional Marino		 India 10500/560 1986 Biodiversidad marina: corales, praderas marinas, manglares
Archipiélago de Koh Rong
Área marina de gestión de la pesca		 Camboya 405 2016 Corales, peces, manglares, praderas marinas
Taean Haean
Parque Nacional		 Corea del Sur 840 1978 Playas, dunas, paisaje, 17 especies amenazadas
Golfo de Hauraki
Parque marino		 Nueva Zelanda 13900 2000 biodiversidad marina, recursos pesqueros
Moorea
Plan de Gestión del Espacio Marítimo		 Polinesia Francesa 50 2002 ecosistemas coralinos
Rapa Nui / Motu Motiro Hiva
Área Marina y Costera Protegida de Usos Múltiples / Parque Marino		 Chile, Rapa Nui 150000/720000 2018/2010 Arrecifes de coral, recursos pesqueros
Corrales del Rosario y San Bernardo
Parque Natural Nacional		 Colombia 1200 1974 Arrecifes de coral, biodiversidad marina
Barra Do Una / Litoral Centro / Jureia Itatins.
Reserva de Desarrollo Sostenible / Parque Marino / Mosaico de unidades de conservación.		 Brasil 14,8/4530/ 2013/2008/2006 Bosques costeros atlánticos, paisajes costeros, ecosistemas marinos y costeros
Delta del Saloum
Reserva de Biosfera / Parque Nacional		 Senegal 1800/760 1981/1976 Manglares, avifauna marina

Fuente: Elaboración propia.

Los estudios de caso se eligieron sin ningún conocimiento previo del terreno, y la investigación se llevó a cabo sin financiación ni intermediación de las partes interesadas en la conservación6 . Además, todos los estudios de caso se llevaron a cabo mediante visitas sobre el terreno y entrevistas realizadas por los mismos investigadores, de modo que la comparación se basa en los mismos puntos de vista y sensibilidades, lo que rara vez ocurre en los análisis comparativos internacionales de cierto tamaño: privilegiamos un enfoque sensible al terreno y a los actores, juzgado propicio para comprender las experiencias, los vínculos, las relaciones de poder y el grado de apropiación de la gobernanza. En cada caso, la incrustación de las unidades de análisis (el territorio, la AMP, los escenarios de diálogo, los objetos de conflicto, las partes interesadas) lo convierte en un análisis comparativo de casos incrustados (Yin, 2003), adaptado al estudio de procesos complejos multiescalares.

2.3 Cuadro de análisis y recogidade datos

Cada estudio de caso se llevó a cabo utilizando la misma rejilla analítica, compuesta por ocho temas: la organización de la AMP y su gobernanza; la inclusión de la AMP en la gobernanza multinivel de la política de conservación; la historia del proceso de anclaje territorial; la aceptación y apropiación social de la AMP; las dinámicas conflictuales; las innovaciones derivadas de conflictos; las adaptaciones y reinvenciones locales del modelo propuesto; los obstáculos y palancas para la adaptación y reinvención. Los cinco primeros temas se utilizaron para comprobar la hipótesis de la existencia de un modelo internacional genérico, mientras que los 3 siguientes se destinaron a estudiar los procesos de adaptación y reinvención de dicho modelo. Para cada estudio de caso, un análisis diacrónico permitió reconstruir la trayectoria de anclaje territorial de la AMP, profundizando en los conflictos y bloqueos.

El rigor científico del estudio de caso radica en el uso combinado de varias fuentes (Yin, 2003). La primera es la observación in situ, mediante el análisis del paisaje, de las actividades, de marcadores territoriales, grafitis y señales de oposición a determinadas AMP. Este enfoque resultó ser muy rico, sobre todo en Chile, con murales y carteles que evocan el rechazo a las intervenciones desde fuera en Rapa Nui, o graffitis que revelan percepciones asociadas a la AMP: "el mar para los pescadores, no para siete familias burguesas" puede por ejemplo leerse en un graffiti en el puerto de La Caldera (en el caso de la Isla Grande de Atacama). En la mitad de los casos, la observación in situ también incluyó la observación de eventos claves de dialogo (consulta previa a la comunidad indígena antes de la revisión del plan de gestión de la AMP en el caso colombiano, reunión del foro del Golfo de Hauraki en el caso neozelandés, reunión de la "mesa del mar" y reunión previa a las elecciones al comité de gestión en el caso de Rapa Nui, etc.).

Otras fuentes de información fueron el análisis documental (documentos de referencia de la AMP, literatura gris asociada a su gobernanza, revisión de artículos científicos y periodísticos) y luego entrevistas semiestructuradas. Se realizaron 201 entrevistas con las partes interesadas (actores económicos, asociaciones ecologistas, representantes de las comunidades locales, representantes electos o funcionarios de las autoridades locales), la autoridad de gestión de la AMP, la autoridad responsable de definir y aplicar la política de conservación del área protegida (Figura 2). El análisis se ve limitado por el escaso número de personas entrevistadas en algunos casos. Este número fue mayor cuando la heterogeneidad de los puntos de vista de las partes interesadas, tanto dentro de cada categoría como entre ellas, era elevada, pero en algunos casos se vio afectado por las dificultades de acceso a las partes (Corea, India, Grecia): la combinación de varias fuentes de datos permitió responder parcialmente a estas limitaciones.

Figura 2. Categorías de actores entrevistados y número de entrevistas por estudio de caso

Fuente: Elaboración propia.

Dado que este artículo se centra en los resultados del análisis transversal de la gobernanza, no podemos presentar las características específicas de las AMP estudiadas y de sus socio-ecosistemas, ni volver sobre la historia de cada una de ellas: este artículo se basa en publicaciones más informativas sobre las dinámicas observadas (Beuret y Cadoret, 2021; Cadoret y Beuret, 2022), para proponer un análisis más global de los determinantes multiescalares de las recurrencias observadas.

RESULTADOS

3.1 El análisis de los conflictos revela un modelo genérico implícito

El análisis de los conflictos surgidos en los procesos de creación y gobernanza de las AMP estudiadas ha permitido identificar patrones recurrentes en las disputas e insatisfacciones expresadas: su análisis revela los componentes implícitos de un modelo genérico de gobernanza de las AMP.

3.1.1 Un marco conflictivo

Los conflictos son omnipresentes, en todas las etapas de la institucionalización de la AMP (surgimiento del proyecto, definición de estatutos, perímetros y zonificación, validación administrativa y jurídica, planificación y luego aplicación de las medidas, evaluación, revisión, etc.). Se oponen la AMP con partes interesadas, partes interesadas entre sí, organizaciones públicas entre sí (conflictos interinstitucionales), sobre los estatutos, la zonificación, las medidas de gestión, su aplicación, las prerrogativas de la AMP, etc. La caracterización sistemática de estos conflictos muestra que su objeto rara vez es la conservación (a favor o en contra), sino el diseño, el contenido y la gobernanza de la acción de conservación, que a menudo se malinterpreta: la conservación une a la gente, es la forma de pensar sobre ella lo que divide (Cadoret y Beuret, 2022).

Observamos luego que, si bien cada conflicto moviliza a los protagonistas en torno a un objeto especifico, muchos conflictos se alimentan de insatisfacciones que surgen de manera crónica. Tienen dificultades para expresarse, pero utilizan varios motivos de conflicto para resurgir de vez en cuando de forma crónica. Estas insatisfacciones ponen en juego elementos íntimos como el apego a los lugares, difíciles de expresar en un modelo deliberativo que privilegia la expresión de los intereses (individuales, de grupo, generales) en una discusión razonada (Richard-Ferroudji, 2011). Si estas insatisfacciones no pueden expresarse, cristalizan en un marco conflictivo subyacente que se estabiliza gradualmente. Este se crea por el entrelazamiento de conflictos a lo largo del tiempo, todos ellos alimentados por las mismas insatisfacciones que se incrustan en la estructura social y acaban formando parte de ella. Estas insatisfacciones pueden identificarse de dos maneras. En primer lugar, analizando las manifestaciones conflictivas asociadas a los conflictos crónicos, pero éstas suelen ser fugaces y los argumentos a veces quedan enmascarados por un cierto nivel de violencia: por ejemplo, durante la destrucción de la oficina de un parque nacional por parte de una comunidad insular en Colombia o, más recientemente, el incendio de los locales de la Oficina Francesa de Biodiversidad por parte de pescadores, no se expresa ningún argumento en ese momento. En segundo lugar, se pueden identificar a través del análisis de los discursos recogidos por un observador independiente, durante entrevistas exhaustivas.

3.1.2 No dichas pero determinantes: insatisfacción en tres ámbitos

Son entonces expresados, recurrentemente, sentimientos de:

3.1.3 El análisis de los discursos revela el desfase entre las referencias locales y los componentes de un modelo de gobernanza

Numerosos extractos de entrevistas ilustran la existencia de un modelo genérico mal entendido, implícito para sus promotores, pero ajeno a numerosas referencias locales. En Rapa Nui, por ejemplo, palabras de varios líderes Rapa Nui plantean interrogantes sobre la gobernanza:

"Un grupo gestiona la tierra, otro el mar... es un modelo para conflictos " (...) "¡es la isla con más autoridades en el mundo! Es un modelo de colonia, con muchas autoridades para dividir a la gente ".

La multiplicación de las entidades de gestión y la fragmentación de las prerrogativas plantea interrogantes a comunidades que suelen gestionar su territorio a partir de una entidad central de diálogo y gestión en la que se abordan todas las cuestiones. Además, la ruptura de la continuidad tierra-mar por instancias de gobernanza separadas plantea interrogantes a las comunidades cuyos modos de apropiación y gestión de la zona se basan en la continuidad.

"Antes, el gobierno te imponía cosas, pero podías reclamar. Ahora te dicen: 'Te hemos consultado', y no puedes decir nada”.

El uso de formas limitadas de participación es cuestionado por grupos que se ven como responsables de "nuestra casa". Esta misma palabra fue utilizada por un líder de la comunidad afrodescendiente entrevistado en el parque nacional natural estudiado en Colombia, quien afirmó que "lo que queremos es ser incorporados al parque nacional natural, al proceso de toma de decisiones": él también cuestiona el nivel y las formas de participación planteadas por la AMP.

"El proyecto de AMP trabajó con los sindicatos de pescadores: ¿por qué ellos? Es el pueblo Rapa Nui el que debe decidir (...). Nosotros, le dijimos al presidente: tiene que hablar con los representantes del pueblo Rapa Nui: ¡los pescadores, podrían ser japoneses!

Una vez más, surge una petición recurrente por parte de las comunidades que reivindican un vínculo específico con la naturaleza de la que forman parte, a diferencia de los usuarios que no tienen tal vínculo. Cuestionan el hecho de que la gobernanza esté abierta a los usuarios o partes interesadas, cuando para ellos la legitimidad para participar y tomar decisiones se deriva de un vínculo específico con una naturaleza determinada.

También se cuestiona el tipo de medidas de gestión que son producto de la gobernanza: en los 3 casos polinesios, se critica el cierre permanente de una zona a la pesca, descrito como "inconcebible" en la cultura local, así como el hecho de que se dirijan a zonas ricas en peces, mientras que los cierres temporales siempre se dirigían a zonas donde los recursos eran escasos. En términos más generales, "tenemos una forma de ver el mar, la pesca y la conservación diferente a la del Parque. La naturaleza y nosotros estamos juntos, no estamos separados", afirma el presidente de una entidad comunitaria de Isla del Rosario (Colombia): la falta de reconocimiento de una relación con la naturaleza y de un vínculo íntimo entre un grupo social y un área, tanto en la gobernanza como en las medidas que de ella se derivan, alimenta los malentendidos y las disputas.

Los propios objetivos fijados por la autoridad de gestión de la AMP como marco para la gobernanza se cuestionan repetidamente, en particular el objetivo del desarrollo sostenible. Por ejemplo, un líder de la comunidad indígena afrodescendiente de la isla de Mucura, en Colombia, nos dijo: "Aquí la gente es muy unida. Nadie se acuesta sin haber comido, y si alguien no tiene qué comer, siempre habrá alguien que se lo dé (...). Somos un pueblo tranquilo, somos pobres, no hay mucho dinero... pero somos ricos. Aquí tenemos todo lo que necesitamos, podemos sentarnos tranquilamente frente al mar y hablar". Subraya el deseo de permanencia, que contrapone a los objetivos de desarrollo. En Barra Do Una en Brasil, en Mucura en Colombia, en Moorea en la Polinesia Francesa, en Hanga Roa en la Isla de Pascua, se utilizan las mismas palabras: se subraya la necesidad de permanecer aquí, el apego a la zona, a la comunidad, a su solidaridad, por encima de todo. En el caso de Colombia, esto es lo que se desprende del diagnóstico realizado por Duque-Rico y Torres-Gómez (2011), quienes hablan de un deseo de convivencia pacífica y de permanencia, que no es un deseo de desarrollo.

3.2 Los componentes del modelo genérico

Los discursos recurrentes escuchados durante las entrevistas permitieron caracterizar los componentes del modelo genérico de conservación. La identificación de estos componentes y de sus discrepancias con determinadas realidades locales (última columna de la Tabla 2) nos permite comprender por qué este modelo, a la hora de inscribirlo en un lugar apropiado por una comunidad local, suscita inquietudes, malentendidos y conflictos. En este artículo nos centraremos en los componentes vinculados con la gobernanza y los procesos de toma de decisiones.

Tabla 2. El modelo genérico de conservación por las AMP: componentes relativos a la gobernanza

  Componentes implícitos del modelo genérico de gobernanza Versus
Gobernanza
¿Quién participa, quién decide?		 Una autoridad de gestión específica: fragmentación de las prerrogativas en el territorio Una autoridad territorial unificada
Participación pública y concertación con los usuarios: una apertura limitada a la implicación de las partes interesadas Diálogo horizontal entre los miembros del grupo, incorporados a la toma de decisiones
Legitimidad dentro del proceso de toma de decisiones
Lo que se reconoce como legítimo como base de la decisión		 Modelo utilitarista de toma de decisiones, recurso al voto por mayoría Búsqueda del consenso o, por lo menos, de una solución aceptable para todos
"Para gestionar hay que saber": el conocimiento científico hegemónico Saberes ecológicos locales, tradicionales y/o adquiridos por la experiencia, en manos de seres humanos que forman parte de la naturaleza
Temporalidades y vectores de la decisión Gestión basada en estatutos y normas fijos Gestión adaptativa basada en la observación
Normas jurídicas Convenios y acuerdos
Objetivos y relación con la naturaleza como marco para la gobernanza Homo oeconomicus: el interés individual conlleva un interés colectivo El interés individual es inseparable del del grupo
Poner la naturaleza en el mercado: el régimen de la propiedad Una naturaleza no comerciable: el sistema de posesión

Fuente: Elaboración propia.

A continuación, presentaremos las principales características de los distintos subcomponentes, así como las referencias locales a las cuales se pueden oponer (lo que no ocurre en todas partes del mundo, pero sí en determinadas sociedades).

3.2.1 ¿Quién decide? Una autoridad específica, una decisión fragmentada

Para ser reconocida como tal, una AMP debe contar con una autoridad de gestión identificada, con medios de acción específicos: esto añade una autoridad territorial cuando ya existe una o varias. Es una parte implícita del modelo: la encontramos, por ejemplo, en la definición dada por Bonham et al. (2008) de un "parque de papel", caracterizado por una autoridad de gestión ausente o fallida. Se inscribe en una lógica de fragmentación de la toma de decisiones públicas en un numero de autoridades equivalente al número de temas o sectores de intervención: esta gestión por sectores es la fuente de una "decisión en migajas" característica de la gestión de los medios naturales según Barouch (1989). Eso es inconcebible para grupos que se refieren a una única autoridad de gestión territorial.

3.2.2 ¿Quién decide? Participación y concertación, dos referencias plásticas de alcance limitado

Participación y concertación son dos palabras muy utilizadas para afirmar que los actores locales son asociados a la toma de decisiones, como partes interesadas. Si bien estas palabras pueden resultar atractivas para quienes son invitados a participar, y que a menudo lo hacen con entusiasmo (como ellos lo dijeron, por ejemplo, en el caso de la Isla Grande de Atacama, en Chile), están asociadas a presupuestos, dentro del modelo genérico de gobernanza, que son fuente de desencanto: se refieren al alcance del dialogo (¿qué es lo que se puede discutir?), al nivel de la participación, así como al tratamiento de los desacuerdos.

Aunque se promueve la participación, su contenido esta restringido. Salvo excepciones y dinámicas ascendentes8, se trata de una invitación a tomar parte en una dinámica que viene de afuera: se propone un modelo de AMP que ya está determinado por configuraciones estatutarias y normativas y una concepción de la conservación y del desarrollo que no están abiertas al debate. Es lo que Foessel (2012) subraya en estos términos: "el imperativo de que sólo debemos conservar el mundo implica que ya hemos renunciado a construirlo", y "hacer de este deseo de conservación nuestra actualidad equivale a eternizar el presente, injusticias incluidas". Esto es ampliamente denunciado por las víctimas de estas injusticias, por ejemplo las comunidades insulares colombianas que sufren un acceso desigual a los servicios públicos de educación y salud, a las que se invita a participar en la conservación sin que puedan hablar de estas injusticias.

A continuación, los estudios de caso revelan distintos niveles de participación según las escalas de Arnstein (1969) o Beuret (2006). Es solamente información en el caso del recién creado Parque Marino en el archipiélago de Koh Rong (Camboya): simplemente se informa al público a posteriori. Fue una simple consultación durante el diseño del Plan de Gestión de la Zona Marítima de Moorea, en la Polinesia Francesa: los grupos consultados están invitado a aportar información y/o hacer propuestas sin garantías ni respuesta sobre si se han tenido en cuenta o no. Se trata a veces de una participación contributiva, en la que se invita al público a crear condiciones favorables para la acción o a colaborar en ella, a cambio o no de incentivos materiales y sin poder dar forma a la acción, como en el Golfo de Mannar (India). Se trata a veces de concertación, en la que los participantes co-construyen la acción, en foros de dialogo activos durante un periodo de tiempo, como en dos estudios de caso chilenos. Participación y concertación son "palabras plásticas" (Poerksen, 1995), lo que significa que se utilizan en diferentes contextos con una connotación sistemáticamente positiva, pero sin definición. Esto da lugar a prácticas heterogéneas con un enfoque a menudo minimalista de la participación, lo que es denunciado, en Rapa Nui como en los casos colombiano y neozelandés, por comunidades que afirman ser responsables de territorios que son al centro de su identidad.

Por último, cuestionan el hecho de que el modelo eluda la cuestión del desacuerdo. En Brasil, en respuesta a una pregunta de un residente local sobre este tema, el director de la AMP respondió que "el proceso será participativo, por lo que debería haber convergencia al final", pero esto es hipotético. En el caso colombiano, mientras la comunidad indígena se beneficia del derecho a la consulta previa previsto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el director del Parque afirma: "lo ideal es llegar a un acuerdo; si no lo hay, se aplicará el plan de gestión” (propuesto por el Parque). Como el modelo no contempla la posibilidad del desacuerdo y de mediaciones, deja la potestad de arbitraje a la AMP, lo que deja poco margen para la cooperación (y, por tanto, la concertación real) en situaciones tensas.

3.2.3 Legitimidad de la decisión: un razonamiento utilitarista integrado en el modelo

La legitimidad de la decisión, en última instancia, suele basarse en la votación, ya sea en órganos colectivos o porque la autoridad decisoria deriva su legitimidad de la democracia representativa, que se basa en la votación. La votación puede utilizarse para determinar quién tendrá acceso al poder de decisión en los órganos de las AMP. Por ejemplo, en Rapa Nui, 7 cargos representativos fueron disputados entre miembros del pueblo Rapa Nui que no tenían la misma visión del contenido que se debería dar a esta AMP. La "Mesa del Mar", un grupo apoyado por ONG y fundaciones (que defendía un proyecto de parque marino), presentó 4 candidatos y destacó sus capacidades, experiencia y el trabajo que habían realizado. El grupo que apoyaba un proyecto de Área Marina Costera Protegida de Uso Múltiple quería que los candidatos elegidos fueran los del Honui, el órgano tradicional que representa a la comunidad y que, en su opinión, representa al mayor número de personas. Chocan diferentes registros de legitimidad: industrial (eficiencia, competencia), cívica (representar a todos) y doméstica (la comunidad), tal como la definen Boltanski y Thévenot (1991). Los Rapa Nui aceptaron la votación pero denunciando un proceso que fracturaba a la comunidad y era impropio de un electorado de 1.400 personas, muchas de las cuales se conocían entre sí. Las votaciones excluyen, de hecho, a las minorías: durante una votación para la presidencia del Foro del Golfo de Hauraki, en Nueva Zelanda, el representante del pueblo maorí fue superado en las votaciones y luego dimitió. Este proceso minó inevitablemente la legitimidad y la capacidad de acción del foro.

La toma de decisiones por mayoría, considerada justa en las democracias modernas, no lo es en comunidades locales que buscan sistemáticamente que la decisión sea aceptable para todos. Producto de la doctrina utilitarista (Bentham, 2010)9 que propone que lo que se considera colectivamente justo debe maximizar la suma de las preferencias expresadas individualmente, la votación fue descrita por un representante maorí en la AMP del golfo de Hauraki como inadecuada para su cultura. Aunque esta doctrina determina el funcionamiento económico y político de las sociedades occidentales, a pesar de que puede conducir al sacrificio de una minoría en beneficio de una mayoría, no es en absoluto universal.

3.2.4 La toma de decisiones legitimada por un conocimiento científico hegemónico

"Para gestionar, hay que saber" fue un tema recurrente en varias entrevistas con promotores de las políticas de conservación de las AMP: pero cuando especificaban los conocimientos movilizados, se trataba solamente de conocimientos científicos. En nuestros estudios de caso, el conocimiento de las comunidades locales sólo se explota cuando faltan recursos científicos, particularmente en el caso estudiado en Senegal, lo que refleja una jerarquía implícita. Esto es analizado en el estudio de caso colombiano por Duran (2009): dice que la política de conservación se refiere a la ciencia como única forma de crear orden donde los territorios y sus habitantes son percibidos como "caóticos e incivilizados", y observa "la marginación de quienes viven en la naturaleza salvaje, pues la ciencia moderna silencia su experiencia como sujetos de conocimiento".

Durante las entrevistas, esto se ha descrito como uno de los vectores de su marginación por parte de los poseedores de conocimientos ecológicos tradicionales (Berkes, 1993) o de conocimientos experienciales (Borkman, 1976). Ellos lo entienden tanto menos cuanto que estos conocimientos están asociados a prácticas de gestión de los recursos. En la Polinesia Francesa, un pescador nos dijo: "Los investigadores dijeron que teníamos que no tanto pescar los peces que comen algas. Entonces un pescador tomo la palabra para dar una lista de peces que no se deben pescar en determinadas épocas. (...) Sabemos cómo proteger, no vemos cuál es el problema". El modelo incorpora la jerarquización implícita de los tipos de saberes documentada por Lander (2000) y Mignolo (2005).

3.2.5 La temporalidad y los vectores de la decisión: estatutos y normas fijas

El carácter fijo de los estatutos, de la zonificación y de los reglamentos asociados es criticado por las comunidades locales, que observan su entorno día a día y adaptan sus normas en función de lo que ven. La fijeza de las zonas de prohibición de pesca se malinterpreta especialmente porque se considera contraproducente desde el punto de vista de la conservación al romper un vínculo entre una comunidad y una zona que particular. Esto es lo que nos decía un habitante de Moorea implicado en una asociación cultural: "ellos [la población de un pueblo] no van a recorrer tres kilómetros en bicicleta para ir a pescar a otra parte, porque otra parte no es su casa" (...) Este lugar tiene sentido porque nosotros le damos sentido. Tiene sentido porque mi hijo viene a pescar conmigo: al apartarlo de este espacio, se corta cualquier vínculo que el niño tenga con este espacio". En el mar, el carácter fijo de las normas niega los derechos de uso existentes: en Polinesia, la zona de la laguna es la zona de quienes tienen derechos sobre la zona terrestre cercana. Cuando las comunidades tienen derechos a pescar en la laguna que no tienen en otros lugares, estos derechos se niegan sobre la base de una representación de zonas consideradas sustituibles entre sí, independientemente de cualquier vinculación o apropiación. El modelo de gobernanza está vinculado a una relación eurocéntrica con espacios considerados como sustituibles, no aceptable de parte de muchas comunidades locales.

3.2.6 La temporalidady los vectores de la decisión: la leyversusacuerdos sociale

El modelo de gobernanza se orienta hacia la construcción de normas jurídicas, tanto es así que algunos científicos y responsables equiparan la ausencia de regulaciones jurídicas con una ausencia total de normas. Esto se observa, por ejemplo, en los trabajos de Zupan et al. (2018) o Claudet et al. (2020), que clasifican las AMP en función de la presencia de regulaciones legales específicas, llegando a afirmar que las AMP que no las tienen no están protegidas: se ignoran los acuerdos negociados entre las partes interesadas, las reglas-contratos o convenciones (Favereau, 1989), aunque ampliamente estudiadas por la economía de las instituciones. Esta confusión entre normas y regulaciones legales es similar al error cometido por Hardin (1968) en la "tragedia de los comunes", que equiparó la ausencia de derechos de propiedad privada con la ausencia pura y simple de derechos y, por tanto, con el libre acceso, sin interesarse por las normas y mecanismos reguladores propios de la comunidad.

El modelo de gobernanza, cuando deja de lado los convenios o acuerdos negociados, es vivido como un vector de marginación por aquellos para quienes son el medio central de regulación de las relaciones sociales y del acceso a los recursos. Esto también fue denunciado durante las entrevistas como contraproducente para la conservación, dado que estos acuerdos suelen respetarse mucho mejor que las leyes fijas y exógenas. Esto fue enfatizado por un líder Rapa Nui, quien dijo que "los Rapa Nui no necesariamente respetan la ley, respetan los acuerdos sociales". Lo confirman Aburto y Gaymer (2018) quienes, en Rapa Nui, hablan de reglas poco respetadas porque están "desconectadas de los valores, intereses, creencias e instituciones locales". Lo mismo encontramos en Moorea, donde una de las personas entrevistada hablaba de una cultura de reglas compartidas, "adaptadas colectivamente a lo que sucede".

3.2.7 Un modelo de gobernanza y desarrollo basado en el homo oeconomicus

La gobernanza está vinculada a objetivos. Uno de ellos, integrado en el modelo, es el desarrollo sostenible. Sin embargo, este concepto está asociado a una visión del desarrollo basada en el crecimiento de un producto real global (Perroux, 1961) o, como mínimo, de las capacidades (Sen, 1999) con la perspectiva, en un contexto de ecologismo liberal (Bernstein, 2001), de una mayor riqueza, modernidad e integración al mercado. Esto contrasta con discursos de comunidades que hacen hincapié en el deseo de permanencia en un territorio apropiado, cueste lo que cueste. Por ejemplo, en el caso brasileño, amenazada de desalojo desde hace más de 40 años de una zona inicialmente designada como estación ecológica (es decir, sin ocupación humana), la comunidad caïçara intenta quedarse a pesar de la incertidumbre y de las pérdidas económicas y de acceso a los servicios públicos: el objetivo de permanencia en la zona pesa más que cualquier perspectiva de enriquecimiento. La jerarquía de objetivos es la misma en el caso colombiano y no tiene nada que ver con la del homo oeconomicus individualista y maximizador. Estas aspiraciones se ven a menudo barridas por las referencias al desarrollo sostenible como único objetivo legítimo.

3.2.8 La gestión de la naturaleza a través de su mercantilización: de la posesión a la propiedad

El sistema de propiedad privada, condición indispensable para la mercantilización de la naturaleza, se asocia al modelo y se enfatiza incluso cuando, como en el caso colombiano, las comunidades indígenas luchan por obtener derechos colectivos. La distinción entre propiedad y posesión, introducida por Heinson y Steiger (1996), permite captar el recelo que inspira la propiedad en grupos sociales que la consideran inconcebible. La posesión establece derechos de uso al definir quién puede utilizar un bien, cuándo y durante cuánto tiempo. Según Steppacher (1996), se basa en una lógica socio-ecológica que pretende distribuir los recursos disponibles de forma que se satisfagan las necesidades mínimas de todos, utilizando valores y conocimientos culturalmente específicos. Este tipo de sistema suele ser comunitario, con una autoridad ejercida conjuntamente por los miembros de la sociedad, con una organización social basada en relaciones de reciprocidad, interdependencia y coerción mutua, según Bromley (1991). Al ignorar este régimen allí donde prevalece, el modelo genérico va en contra de una concepción culturalmente arraigada de la vida en sociedad y en relación con la naturaleza. Esto se refleja en las palabras de un residente de Moorea: "Es un diálogo de sordos, tienen que entender que éste es nuestro entorno, que no queremos ser extraños en nuestro entorno. Para ellos, el recurso se puede comprar y vender, pero no para nosotros".

3.3 Hibridaciones, adaptaciones y reinvenciones del modelo

3.3.1 Contextualización e hibridación nacional

El modelo genérico es esencialmente implícito. Su existencia tiende a negar la diversidad cultural, definida por la UNESCO (2001) como incluyendo los modos de vida, formas de convivencia, sistemas de valores, tradiciones y creencias. Según Parizeau (2014), si bien este concepto es promovido por la UNESCO, se ve socavado por el discurso de otros organismos de las Naciones Unidas, en particular sobre el desarrollo sostenible. De nuestras entrevistas se desprende que los gestores de las AMP son plenamente conscientes de la importancia de la diversidad cultural, pero tienen que aplicar un modelo a-cultural que la niega. En Moorea, por ejemplo, el modelo de gobernanza y zonificación de las AMP rompe las continuidades de apropiación y representación de la tierra y el mar propias de la cultura polinesia, como muestran Gaspar y Bambridge (2008). En nuestros estudios de caso, encontramos lo que Gambon y Botazzi (2022) denuncian en relación con las áreas protegidas en general, es decir, un reconocimiento cultural limitado al respeto de la cultura, sin modificación del paradigma moderno que le sirve de marco y sin reconocimiento activo de diferentes ontologías y formas de conocimiento.

En cada país, el modelo genérico internacional se superpone a referencias arraigadas en las políticas públicas nacionales. El resultado son híbridaciones a veces paradójicas. La referencia a la participación se superpone a veces a culturas militares y autoritarias de las políticas de conservación, con paradojas señaladas en Senegal por Ségalini (2012) (que cuestiona la acción de los "soldados de la participación"), por Chervier et al. (2011) en Camboya, por Landy (2010) y Benabou (2012) en la India. Se construyen compromisos paradójicos, por ejemplo bajo la forma de mecanismos de participación muy estandarizados utilizados como herramientas de una acción decidida por las autoridades, por ejemplo en el caso estudiado en India: 252 comités de ecodesarrollo y 2.596 grupos de autodesarrollo están anunciados por la autoridad de la AMP, todos con los mismos formatos y funciones. En el caso estudiado en Camboya, observemos la reducción de la participación a administraciones consideradas representativas de la población, como Lei y Gret (2012), lo que permitió la paradójica hibridación de referencias nacionales y exógenas. El resultado son modelos híbridos, originales en cada país pero que se ajustan al modelo genérico de gobernanza.

3.3.2 Adaptación y reinvención locales: contenido, fuerzas motrices y límites

En cada AMP, el modelo de gobernanza está sujeto a adaptaciones y reinvenciones con el fin de garantizar el arraigo de una política ajena en el territorio: los estudios de casos nos han permitido agruparlas en distintas categorías.

Son primero adaptaciones o reinvenciones normativas. El establecimiento tácito de una jerarquía de las normas, que puede verse en casi todas partes, es una adaptación pragmática. Frente a las dificultades de aceptación de la AMP, la autoridad de la AMP selecciona tácitamente, dentro de la gobernanza, las normas que hará cumplir (y las zonas en las que se harán cumplir), mientras que se renuncia a otras normas para todo o parte del perímetro de la AMP. Esto suele formar parte de un contrato y un statu quo tácito: el cumplimiento de una norma se obtiene a cambio de una tolerancia con respeto a otras normas. También hemos visto formas de reinvención del modelo, por ejemplo en Rapa Nui con nuevos tipos de normas, arraigadas en hechos y costumbres locales. La comunidad local exigió una exclusividad para la pesca "Rapa Nui", a lo que se negó el Estado, que lo consideraba una discriminación basada en la etnia: se llegó a un acuerdo en torno a la pesca reservada a los que se ajustan a las prácticas pesqueras Rapa Nui, utilizando artes y medios similares. El desacuerdo inicial dio lugar a una innovación con un nuevo tipo de norma y la invención de un mecanismo ajeno al modelo genérico.

Luego vienen adaptaciones o reinvenciones en termino de gestión, con nuevas formas de organización vinculadas a la gobernanza. Por ejemplo, en Moorea (Polinesia Francesa), un conflicto durante la revisión del plan de gestión de la AMP, que amenazo su aceptación por los pescadores, condujo a la creación de comités de pesca: no se reinventó el modelo genérico de gobernanza, sino que se adaptó para superar un bloqueo. En Francia, el Parque Nacional de Port Cros propuso un nuevo tipo de foro de diálogo con los residentes y usuarios, en Porquerolles, informal y abierto a todos, para satisfacer una demanda de participación a la que no respondió el comité de dirección previsto en el procedimiento Natura 2000 en el mar. Responde al rechazo un principio de participación limitada: adaptar el modelo contribuye a su aceptación. A veces es el propio estatus de la AMP y toda su gobernanza lo que se replantea en un intento de lograr su aceptación. Por ejemplo, en la Jureia Itatins en Brasil, el área protegida se creó inicialmente - en su parte terrestre – como una estación ecológica, un estatus que excluía todo uso antrópico, "olvidando" la ocupación humana. Los conflictos y la participación (limitada) dieron lugar a la idea de un nuevo estatuto de mosaico de unidades de conservación que organiza la presencia humana en una reserva de desarrollo sostenible contigua a las zonas desocupadas. Si bien este intento de adaptación se ha visto socavado por acciones legales y estrategias encaminadas a conseguir que los habitantes se marchen, ellos permanecen allí y este estatuto abre nuevas perspectivas.

Por último, existen formas de adaptación o reinvención paradigmática, que consisten en actuar sobre componentes fundadores del modelo. En Senegal por ejemplo, fue sobre todo la falta de recursos científicos lo que permitió el reconocimiento de la legitimidad de los conocimientos no científicos, tradicionales y/o experienciales, en una forma de adaptación. En el caso estudiado en Nueva Zelanda, se emprendió otro tipo de reinvención fundamental, volviendo sobre el principio de fragmentación de las prerrogativas: en lugar de prever que la AMP tenga su propio órgano de gestión, sus iniciadores crearon un Foro del Golfo de Hauraki, es decir un espacio de gobernanza que reúne a todos los responsables de las políticas públicas sectoriales o territoriales que tienen un impacto sobre el medio marino. Una vez más, este intento ha tropezado con dificultades, esta vez debido a que algunos departamentos gubernamentales niegan toda legitimidad al foro (en particular el Ministerio de Pesca), basando su discurso sobre el modelo genérico.

El análisis de estos procesos de adaptación y reinvención muestra que muy a menudo son el resultado de conflictos que obligan a las partes interesadas a innovar para lograr un resultado positivo. Pero esto presupone que no intentemos sofocar estos conflictos y que los veamos como una oportunidad para abordar los problemas que revelan y para construir innovaciones. Esta es la dimensión positiva del conflicto. Buckles y Rusnak (1999) hacen hincapié en su potencial transformador y afirman que "para los grupos marginales que tratan de corregir injusticias o desigualdades extremas en la distribución de los recursos, el conflicto es una característica inherente a su lucha por el cambio": esto es lo que encontramos en las AMP, con un modelo que distribuye de forma muy desigual el acceso a la información y la toma de decisiones dentro de la gobernanza. La reinvención local del modelo requiere una verdadera estrategia de regulación de los conflictos, con el objetivo de explotar su potencial de innovación (Beuret et al., 2019). Sin embargo, las dificultades encontradas en los intentos de reinvención local del modelo, en particular en el Golfo de Hauraki y Jureia Itatins, muestran claramente que la reinvención local es difícil sin un esfuerzo de reconceptualización global del modelo.

4. DEBATE: ¿DEBEMOS HABLAR DE COLONIALISMO VERDE (Y AZUL)?

4.1 Colonialismo y colonialidades: del saber, poder, ser y de la naturaleza

Hemos caracterizado varios componentes de un modelo genérico de gobernanza y, a continuación, hemos identificado varias formas de adaptarlo y reinventarlo localmente: pero la reconfiguración local de la gobernanza sigue siendo limitada si el modelo genérico persiste como marco global de actuación. Debemos reflexionar sobre la revisión global del modelo, pero esta revisión supone actuar sobre relaciones de poder que permiten que prevalezca. Dentro de este modelo, encontramos varios tipos de colonialidad. Según Bourguignon-Rougier (2021), esta palabra se refiere a una división del mundo y del trabajo basada en una jerarquía racial y en la difusión de una relación con el conocimiento fundada en los principios de la racionalidad europea. Según Escobar y Restrepo (2009), las colonialidades son el producto de la articulación global de un sistema de poder occidental que ha sobrevivido al colonialismo y que se basa en la inferiorización de lugares, grupos humanos, saberes y subjetividades no occidentales, y en la explotación de recursos y fuerzas vivas.

Las colonialidades identificadas en el modelo de gobernanza son:

¿Debemos hablar de colonialismo o no? El colonialismo se define como la dominación y subyugación de poblaciones a través de un aparato administrativo, cultural y militar (Quijano, 2007). Mientras que la colonialización describía la subyugación de un Estado por otro, el papel de los Estados se ha reducido en favor de otras fuerzas (el mercado, los grupos de presión, los actores transnacionales, etc.), de ahí el desarrollo de formas de colonialismo basadas en una combinación de dominación política y cultural y de explotación de grupos sociales por otros grupos sociales (Butt, 2013). El colonialismo también se define por una vocación expansionista e intenta autojustificarse por una vocación civilizadora: observamos que son dos elementos muy claramente adscritos al modelo genérico. La vocación expansionista se refleja en compromisos internacionales expresados en términos de superficies a captar para la conservación, con objetivos puramente cuantitativos. La vocación civilizadora quedó muy patente en las entrevistas con algunos conservacionistas, que pretenden educar a poblaciones consideradas responsables de la degradación, sin interesarse por sus conocimientos ecológicos tradicionales ni por sus métodos de gestión de los recursos. La voluntad de integrar a estas poblaciones en la dinámica del desarrollo y de la economía de mercado, sin interesarse por sus aspiraciones, a veces en contra de su voluntad, pero alegando que es por su propio bien, forma parte de esta misma vocación supuestamente civilizadora.

4.2 Colonialismo verde y azul: ¿qué es?

En el ámbito de la conservación, el término "colonialismo verde" se dio a conocer por primera vez en sitios web de noticias que denunciaban el apoyo de ONG transnacionales a operaciones que implicaban el desplazamiento de poblaciones y/o una represión contraria a los derechos humanos. Blanc (2020), historiador del medio ambiente, ha retomado este término para atribuir el colonialismo verde a una continuidad poscolonial de las instituciones, políticas y competencias transnacionales relacionadas con las áreas protegidas. El colonialismo azul (Ros, 2021) se refiere a los mares y océanos. Es muy similar al colonialismo Norte-Sur que ha marcado la historia, cuando implica una pérdida de soberanía estatal. En las Seychelles, fue la bancarrota del Estado lo que le llevó a aceptar una reestructuración de su deuda condicionada a la creación de una AMP que cubriera el 30% de su Zona Económica Exclusiva (ZEE), la mitad de la cual es una zona de no take, gestionada ahora por un comité dirigido por una ONG extranjera. El caso del archipiélago de Chagos, desgajado de Mauricio por las autoridades británicas, es diferente porque los habitantes fueron deportados (entre 1966 y 1973) y la pérdida de soberanía es total. La creación de una AMP en 2010, en una zona de no take que abarca casi toda la ZEE, se está utilizando esta vez para impedir el regreso de los habitantes de la isla, exigido en 2019 por una resolución de las Naciones Unidas (Sand, 2023). La AMP está gestionada por un consorcio público-privado bajo la dirección de una fundación extranjera. Basándose en estudios de casos en pequeños Estados insulares en desarrollo, Ros (2021) sostiene que el colonialismo azul es un eco-colonialismo impulsado por organizaciones transnacionales. La referencia al desarrollo sostenible se utiliza para legitimarlo, combinando objetivos medioambientales con objetivos de desarrollo económico a través del turismo y la extracción. Jurídicamente, se basa en asociaciones público-privadas que permiten que el sistema de gobernanza sea total o parcialmente extraterritorial.

4.3 El modelo genérico como vector de un soft colonialismo, verde y azul, externo e interno

El modelo genérico de gobernanza estudiado se puede comparar con formas de colonialismo verde y azul denunciadas por estos autores, pero tiene características específicas. Ante todo, se trata de un colonialismo “soft”. Mientras Blanc (2020) y Ros (2021) se refieren principalmente a la pérdida de soberanía experimentada por los Estados (por ejemplo, las Seychelles), los pueblos (expulsados de su territorio), o incluso un Estado y su población (caso de las islas Chagos), hemos observado mecanismos más discretos. A excepción de los estudios de caso de Brasil y Camboya, marcados respectivamente por la expulsión de habitantes y el traslado de un pueblo de pescadores a una zona sin acceso al mar, lo que hemos observado es menos la expulsión de comunidades locales que su marginación, como consecuencia del modelo aplicado, de sus usos, conocimientos y visión de la vida en sociedad, con y en la naturaleza.

Calificamos este colonialismo de “soft” también porque este modelo se impone sin instrumentos jurídicos, sobre la base de compromisos nacionales e internacionales, recomendaciones, guías de buenas prácticas y modos de financiación vinculados con la adopción de elementos del modelo genérico. Estos elementos se engloban bajo la denominación de soft law, que es constituida por instrumentos no vinculantes de carácter normativo utilizados en las relaciones internacionales contemporáneas (Boyle, 2019). Esto nos lleva a hablar de soft colonialismo: se basa en la difusión de un modelo genérico que se impone a través de un conjunto de definiciones, normas y guías metodológicas no vinculantes pero que condicionan el acceso a redes y financiación. Calificar este colonialismo de "soft" no significa una ausencia de violencia. A veces es explícita, militar, económica o moral, como la observemos en varias de las AMP estudiadas, en Polinesia Francesa y en India con la confiscación de medios de subsistencia, en Colombia con la detención con disparos de residentes infractores, en India con recolectoras de algas obligadas a conceder favores a los guardas para negociar el acceso a su zona de trabajo.

En segundo lugar, se trata de un colonialismo a la vez externo e interno. Los textos, guías y convocatorias de proyectos que son los vectores del modelo son construidos por una red de actores heterogéneos, públicos y privados, del Norte y del Sur. Y en las AMP, este colonialismo es también el resultado de mecanismos subnacionales de colonialismo interno (Corral Broto, 2015). Los pueblos indígenas y las comunidades locales que denuncian los efectos de este modelo en términos de relegación de sus conocimientos, apegos y aspiraciones (y a veces de sus derechos) se oponen ante todo a actores nacionales.

CONCLUSIÓN

La dinámica internacional de creación de Áreas Marinas Protegidas, alentada por ambiciosos objetivos internacionales y estimulada por actores transnacionales, se asocia a la aplicación de un mismo modelo genérico de gobernanza de las AMP. Este modelo se aplica en realidades geográficas, económicas y sociales muy diferentes, y puede desentonar con los métodos de gobernanza y gestión de los entornos naturales propios de las comunidades locales. En su informe sobre la erosión de la biodiversidad, la IPBES (2019) subraya el importante papel que deberán desempeñar los pueblos indígenas y las comunidades locales en la respuesta a esta crisis: por lo tanto, es hora de cuestionar un modelo de gobernanza de las AMP que se ofrece en todas partes y a todos, y que aleja a estos grupos de la acción de conservación, sobre la base de un soft colonialismo interno y externo.

Este modelo plantea también un problema que aún no se ha mencionado, a saber, la posibilidad de utilizarlo indebidamente con fines "antinaturales", tanto en sentido figurado como literal. En el caso camboyano, basándose en la fragmentación de prerrogativas asociada al modelo de gobernanza, el Ministerio de Medio Ambiente acaba de crear un parque marino en el archipiélago de Koh Rong, sin tener en cuenta una zona preexistente de gestión de la pesca marina apoyada por el Ministerio de Pesca y Flora y Fauna Internacional, con el riesgo de destruirla. Sobre todo, los responsables del proyecto afirman que servirá para hacer más atractiva la zona para un turismo que desarrolla mediante la concesión de la isla a una empresa privada y la artificialización de una gran parte del espacio natural de la isla. La explotación comercial del modelo, autorizada por el componente relativo a la mercantilización de la naturaleza, puede jugar en contra de la biodiversidad.

En términos más generales, este modelo plantea problemas de aceptación y rechazo a cooperar en la gobernanza por parte de grupos (pescadores en varios casos) sin los cuales sería difícil que la AMP alcanzara sus objetivos. También plantea un problema de interpretación de los conflictos a los que da lugar. El análisis de los conflictos revela que muchos de los conflictos de aceptación de las AMP son interpretados como el hecho de comunidades que estarían en contra de la conservación, reacias a la conservación, cuando en realidad son el producto de un modelo de gobernanza incompatible con valores y referencias culturales locales. Esta interpretación obstaculiza cualquier esfuerzo de adaptación y reinvención del modelo.

Los experimentos locales muestran el camino para reinventar formas de gobernanza libres de referencias al modelo. Es el caso de Rapa Nui, donde las prácticas indígenas (artes y prácticas de pesca) se han tenido en cuenta en la definición de las pesquerías autorizadas, y donde la participación limitada se ha sustituido por la codecisión de la comunidad indígena (que ocupa la mayoría de los escaños del órgano de gobernanza). Es el caso en Francia continental, donde el grupo ad hoc creado por el Parque Nacional de Port Cros para entablar un diálogo abierto con la comunidad de la isla de Porquerolles y otros usuarios se sustituye a órganos que sólo permitían una participación muy limitada. También es el caso del Golfo de Hauraki, con un Parque Marino que no crea una nueva fragmentación de prerrogativas, sino que intenta construir una gestión integrada, intersectorial e interterritorial (el Golfo está fragmentado en varias entidades administrativas).

Todas estas tentativas demuestran que el reto no consiste únicamente en sacudir un modelo, sino también en reconfigurar las proximidades organizadas (Rallet, Torre, 2004) que ha creado. La fragmentación de las prerrogativas congela las proximidades sectoriales y crea barreras entre sectores: hay que flexibilizar y abrir estas proximidades para volver a tejer proximidades entre los actores implicados en la gestión de un mismo medio marino, como intenta hacer el Parque Marino del Golfo de Hauraki. La jerarquización del conocimiento o la utilización de un modelo utilitarista de toma de decisiones margina a los actores locales y los relega a un nivel limitado de participación en el proceso de gobernanza. También en este caso es necesario estrechar los vínculos entre las comunidades locales y las autoridades de gestión, como intentan hacer el Parque Nacional de Port Cros y las autoridades chilenas en la gobernanza del Área Marina y Costera Protegida de Múltiples Usos de Rapa Nui. Sin embargo, estos experimentos son a menudo frágiles porque se desarrollan en el marco de un modelo fijo, al que se remiten nuevos responsables (a través del turn over de los actores) que no han vivido la génesis de estas innovaciones y a veces no entienden su razón de ser. Los esfuerzos de adaptación y reinvención de la gobernanza local deben ir acompañados de una reflexión global sobre el modelo propuesto y los mecanismos de soft colonialismo que permiten que prevalezca.

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Notas

1 ORCID: 0000-0002-8826-8268. Institut AGRO, CNRS, ESO 6590, 65 rue de Saint Brieuc, 35042 Rennes Cedex, Francia.beuret@agrocampus-ouest.fr. Autor correpondiente.

2 ORCID: 0000-0003-1074-5252. Universidad Aix Marseille, CNRS, TELEMMe 7303, 5 Rue Château de l'Horloge, 13090 Aix-en- Provence, Francia. anne.cadoret@univ-amu.fr

3 u Otras Medidas de Conservación Efectivas por Zona (AMCEZ)

4 Objetivo 3 del marco global de Kunming a Montreal para la biodiversidad, adoptado en la 15ième Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica.

5 Por ejemplo, en uno de nuestros estudios de caso en Grecia, el Parque Marino de Zakynthos está intentando restablecer el diálogo con los pescadores, roto desde hace más de diez años: el resultado era un statu quo tácito que impedía cualquier cambio en las medidas de gestión pesquera en un momento en que los recursos y la pesca estaban evolucionando.

6Sacando conclusiones de un análisis comparativo internacional anterior, cuya financiación había afectado a nuestra independencia y libertad de publicación.

7 Ya observado por Benjaminsen y Bryceson (2012) y Kamat (2018) en las AMP de Tanzania. El trabajo de West (2016) en Papúa Nueva Guinea también es importante para comprender los mecanismos de desposesión.

8 Como en el caso del Parque Marino de la Côte Bleue (Francia), una iniciativa local.

9 Desarrollado en 1789. Posteriormente fue perfeccionada por James Mill y su hijo, el economista John Stuart Mill, que también escribió un tratado sobre la democracia representativa.

Recepción: 16/10/2023
Aceptación: 26/11/2023
Publicación: 26/11/2023